【长城宏观】此次发行特别国债的内涵——财政政策点评
要点
12月9日，财政部官网发布《关于2022年特别国债发行工作有关事宜的通知》，《通知》称，为筹集财政资金，支持国民经济和社会事业发展，财政部决定第三次续发行2022年记账式附息（十五期）国债。
《通知》还称，财政部在全国银行间债券市场面向境内有关银行定向发行，人民银行将面向有关银行开展公开市场操作。本期国债为3年期固定利率附息债，发行面值7500亿元，可以上市交易。
要点
对于此次特别国债发行原因，我们认为有以下三点：
一、7500亿特别国债是2007年到期续作。
二、经济下行压力加大，弥补财政收入，支持经济发展。
三、符合政治局会议中的定调。
另外，由于特别国债是为特定目标发行的、明确用途的国债，具有专款专用、用途灵活的特点，因此此次续作的7500亿特别国债用途，或与2007发行时会有所不同，2007年的特别国债是用来购买外汇，而当下经济、民生、基建、房企纾困等各方面需要保持较高的财政支出强度，我们认为7500亿特别国债会这些领域给予一定支持，尤其可能会重点支持基建重点建设项目、居民消费、就业保障、保障性住房等领域，加快经济的企稳回升。
1
发行特别国债事件
12月9日，财政部官网发布《关于2022年特别国债发行工作有关事宜的通知》（下称《通知》），《通知》称，为筹集财政资金，支持国民经济和社会事业发展，财政部决定第三次续发行2022年记账式附息（十五期）国债。
《通知》还称，财政部在全国银行间债券市场面向境内有关银行定向发行，人民银行将面向有关银行开展公开市场操作。本期国债为3年期固定利率附息债，发行面值7500亿元，可以上市交易。
2
发行原因
对于此次特别国债发行原因，我们认为有以下三点：
一、7500亿特别国债是2007年到期续作。
特别国债是我国在特殊时期和特殊形式下运用的特殊财政手段，且不计入财政赤字。我国的特别国债一共发行过三次：第一次是在亚洲金融危机之后，经第八届全国人大常委会第30次会议审议批准，财政部于1998年8月向四大国有独资商业银行发行了2700亿元长期特别国债，所筹集的资金全部用于补充国有独资商业银行资本金，以应对提高金融危机下的风险处置能力；第二次是2007年十届全国人大常委会第二十八次会议决定，批准发行15500亿元特别国债，用于购买约2000亿美元外汇，作为即将成立的国家外汇投资公司的资本金，为提高外汇资产运营收益，适度对冲增长过快的流动性；第三次是疫情爆发时发行的抗疫特别国债，2020年3月27日，中央政治局会议明确发行特别国债，6月15日财政部发布通知明确，为筹集财政资金，用于地方基础设施建设和抗疫相关支出，和补助地方疫情防控支出，决定发行2020年抗疫特别国债，预计发行总计1万亿元，从6月中旬开始发行，7月底前发行完毕。
我们在财政专题报告《8月后财政展望》中就提到，今年下半年共有9,503亿元特别国债到期，其中9月份到期规模1,647亿元(公募发行)，11月份为356亿元(公募发行)，12月份7500亿元(定向发行)，主要对应2007年发行的特别国债。当时我们即认为，特别国债或也是今年财政发力下较为有效的增量工具。
另外，2017年也曾对到期的特别国债有过续作。2017年8月，财政部发布通知称，2007年第一期6000亿元特别国债将于2017年8月29日到期兑付，为做好本期特别国债兑付工作，经国务院批准，财政部将采取滚动发行的方式，依法合规、稳妥有序地向有关银行定向发行6000亿元特别国债。
因此，到期续作即为此次7500亿特别国债发行的第一点原因。
二、经济下行压力加大，弥补财政收入，支持经济发展。
从10月份以来，全国经济受疫情多点散发影响，下行压力加大，且6月份以来一直处于弱复苏状态。10月份社会消费品零售总额同比为-0.5%，前值2.5%，大幅下滑，预估11月消费也不会太乐观；出口增速从7月份以来逐步下行，11月份同比增速已为-8.7%，与前值-0.3%相比更是大幅下滑；10月固定资产投资累计同比5.8%，较9月份也下降了0.1个百分点，房地产开发投资额累计同比为-8.8%，从4月份以来持续下降；另外，虽10月狭义财政收入有所好转，单月同比增速为15.65%，但总体而言，1-10月狭义财政累计收入进度为82.4%，远低于去年同期91.8%，且今年以来由于大规模退税减税、楼市土地市场低迷等影响，广义财政收入也明显下滑，而刚性支出要保持一定强度，财政收支矛盾加大。
因此此时续作7500亿特别国债，第二点原因意在缓解经济下行压力，弥补财政收入，支持经济发展。
三、符合政治局会议中的定调。
中共中央政治局12月6日召开了政治局会议。会议在货币财政政策进行了定调，提出“明年要坚持稳字当头、稳中求进，继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策，加强各类政策协调配合，优化疫情防控措施，形成共促高质量发展的合力，积极的财政政策要加力提效，稳健的货币政策要精准有力”。
另外，在二十大定调的艰苦奋斗的斗争精神下，以及“合理适度，不预支未来”的顶层设计下，财政和货币发力已不能再大水漫灌了，简单来说就是不能再追求“量”，而需要在“效”上再发力。
因此我们认为，此次续作7500亿的特别国债，符合积极的财政政策要加力提效的特征，但在规模上没有加量，且发行期限仅为3年（低于2007年的发行期限和2017年6000亿的续作期限），也符合了“合理适度，不预支未来”的顶层设计。
3
发行的用途和影响
首先，由于特别国债是为特定目标发行的、明确用途的国债，具有专款专用、用途灵活的特点，因此此次续作的7500亿特别国债用途，或与2007发行时会有所不同，2007年的特别国债是用来购买外汇，而当下经济、民生、基建、房企纾困等各方面需要保持较高的财政支出强度，我们认为7500亿特别国债会在这些领域给予一定支持，尤其可能会重点支持基建重点建设项目、居民消费、就业保障、保障性住房等领域，加快经济的企稳回升。
其次，我们在财政年度报告《2023年财政政策展望》中曾指出，2020年以来，地方政府债务快速积累，债务付息压力不断加大。2017年至2019年，地方政府债务率一般稳定在90%以下，2020年债务余额上升，地方政府债务率升至94%左右，2021年专项债虽然后置，但发行数量不减，地方政府债务率达116%，2022年在3.65万亿新增专项债基础上，还追加使用了5000多亿结存限额，推动2022年地方政府债务率或突破120%的债务警戒线，地方政府政府加杠杆空间变得有限。当前中央政府杠杆率维持在20.6%的较低水平，因此在地方债务扩张约束下，2023年或靠中央来适当增加杠杆。
然后，1998年发行特别国债时，我国尚未实行国债余额管理，但实际操作中将这笔特别国债计入了国债余额，2007年和2020年发行特别国债时，都已明确纳入当年国债余额管理，但这三笔都不纳入一般预算的赤字，而是纳入政府性基金预算管理。因此此次发行的特别国债不会增加狭义赤字率，但特别国债仍属于政府债务，需按照国债余额管理制度列入年末国债余额限额。
另外，发行特别国债时，人民银行根据银行间流动性，通过逆回购、MLF等公开市场政策工具，保持流动性合理充裕，总体上没有对银行体系和金融市场造成流动性压力，再结合发行特别国债只是增加中央政府杠杆率，因此对我们明年预测的地方政府债和M2增速没有较大影响。
对外发布时间：2022年12月10日报告发布机构：长城证券股份有限公司（已获中国证监会许可的证券投资咨询业务资格）本报告分析师：蒋飞S1070521080001 jiangfei@cgws.com李相龙S1070522040001 lxlong@cgws.com
仝垚炜（研究助理）
S1070122040023 tongyaowei@cgws.com
贺昕煜（研究助理）
S1070122050027 hexinyu@cgws.com
滑动查阅往期报告
数据、会议点评
【长城宏观】针对个人养老金问题该出手了——“个人养老金”点评
【长城宏观】内需修复加快，地产急需稳住——6月经济数据点评【长城宏观】内需修复加快，地产急需稳住——6月经济数据点
评【长城宏观】忘掉数据回落，警惕需求反扑——美国7月通胀数据点评【长城宏观】欧央行展现强硬“鹰派”态度，欧美或将持续加息——欧央行7月会议纪要点评疫情扩散，PMI进一步回落——11月PMI点评
美国制造业如预期跌破荣枯线——美欧11月PMI点评
疫情扩散，PMI进一步回落——11月PMI点评
如何看待年内二次降准——降准点评
继续坚定加息，准备应对衰退——美联储11月会议纪要点评狭义财政收入持续修复，卖地收入降幅缩窄——10月财政数据点评疫情影响，经济增速回落——10月份经济数据点评宽信贷政策仍需接力——10月份金融数据点评通胀最严峻的时期已经过去——美国10月通胀数据点评PPI同比负增，企业去库仍将继续——10月份通胀数据点评出口增速快速下降——10月份外贸数据点评需求仍在增长，加息仍要坚定前行——美国11月加息点评
美国需求依然坚韧——美欧10月PMI点评PMI再次收缩——10月PMI点评
欧央行强硬加息，美联储将如何应对？——欧央行10月加息75bp点评财政收入或继续修复——9月财政数据点评
经济仍在低速复苏——9 月份经济、外贸数据点评五大重点解读二十大报告——宏观经济政策点评核心通胀仍上行，需要考虑加息100bp——美国9月通胀数据点评PPI同比或将进入通缩区间——9月份通胀数据点评
态度愈加强硬，11月或将加息75bp——美联储9月会议纪要点评结构性降息促使信贷高增——9月金融数据点评重回扩张，基础不稳——9月PMI点评社融需求依然不旺——8月金融数据点评核心价格仍偏弱，需求修复待加速——8月份通胀数据点评欧央行加息节奏赶上美联储——欧央行9月加息75bp点评贸易顺差或在筑顶——8月份外贸数据点评稳汇率难度大于去年——外汇存款准备金率点评需求反弹兑现，货币收紧再行——美欧8月PMI点评制造业仍在弱复苏——8月PMI点评欧央行展现强硬“鹰派”态度，欧美或将持续加息——欧央行7月会议纪要点评意识到通胀反弹和预期脱锚风险，或将继续大幅加息——美联储7月会议纪要点评
调升今年专项债额度概率加大——7月财政数据点评经济复苏放缓，政策仍需加码——7月经济数据点评政策利率如期下调——降息点评宽信用效应短期难现，政策或有降息空间——7月金融数据点评轻数据，重结构，核心通胀持续下行——7月份通胀数据点评美国需求降速放慢，警惕通胀可能再创新高——欧美7月PMI点评
制造业产需修复遇波折——7月PMI点评
一切都为最好结果——7月政治局会议点评加息符合预期，美联储或需持续加息——美国7月加息点评
欧央行超计划加息50bp，彰显急迫态度——欧央行7月加息点评政策合理适度，不预支未来新型城镇化路径上有哪些亮点？——《“十四五”新型城镇化实施方案》点评内需修复加快，地产急需稳住——6月经济数据点评下半年基建投资增速或继续提高——6月财政数据点评美国通胀突破 9%，和我们预期基本一致——美国6月通胀数据点评价格涨、量修复，出口再超预期——6月份外贸数据点评杠杆提速、信用虚胖、利率不升——6月金融数据点评大宗商品快速下跌，PPI同比降速也将加快——6月份通胀数据点评美联储7月或将再次加息75bp——美联储6月会议纪要点评及7月会议前瞻
PMI恢复至疫情前水平——6月PMI点评国企改革“乘风破浪”——“国有资本投资公司改革”点评
财政政策迫在眉睫——5月份财政数据点评
美联储加息75bp比我们预想更快——美国6月加息点评
消费复苏待提速——5月份经济数据点评
理清财政责任，构建长效机制——《关于进一步推进省以下财政体制改革工作》点评美国通胀难言见顶——美国5月通胀数据点评
宽信用来了吗——5月金融数据点评
PPI同比的回落遇到挑战——5月份通胀数据点评
出口回升的原因？——5月份外贸数据点评
中国疫情消退，美国制造业反弹——美国5月PMI点评加快质量提升，提振市场信心——《提高央企控股上市公司质量工作方案》点评
复工复产效果如何？——5月PMI点评政策有针对，实施盼效果——5.23国常会点评
稳楼市信号再明确——5 月LPR降息点评
收入下降原因几何？——4月份财政数据点评风物长宜放眼量——4月份经济数据点评
疫情冲击后，房地产政策重要放松政策出台——4月金融数据及房地产差别化政策点评美国通胀或将继续维持在8%以上——美国4月通胀数据点评
通胀压力仍然不大——4月份通胀数据点评供应链阻滞，出口增速大幅下滑——4月份外贸数据点评
美国制造业指标普遍恶化——美国4月PMI点评
目标不变，努力实现——4月政治局会议点评
疫情冲击加重，政策呵护信心——4月PMI点评
减缓贬值速度——外汇降准点评
增速下降的收入、加快的支出——一季度财政数据点评
通胀创新高，美联储委员强化紧缩预期——美联储5月FOMC会议前瞻疫情冲击经济，期待地产回升——一季度经济数据点评二季度或再降准一次——2022年4月央行降准点评实现双循环下新发展格局的抓手——《关于加快建设全国统一大市场的意见》点评欧美通胀继续上行，加快货币紧缩步伐——欧美3月份通胀数据点评疫情扰动，四月出口仍不乐观——3月份外贸数据点评信贷扩张效果仍待观察——3月份金融数据点评需求冷、成本热，物价暂稳——3月份通胀数据点评俄乌冲突导致新出口订单增速放缓——美国3月PMI点评俄乌冲突导致欧洲PMI回落——欧洲3月PMI点评疫情反扑，制造业再次收缩——3月PMI点评
财政收支高增，卖地收入仍降——1-2月财政数据点评
美联储加息周期正式开启——美国3月份加息点评就地过年再发力，政策仍需再加码——1-2 月份经济数据点评
降息政策可期——2月份金融数据点评
通胀处低位，政策仍不变——2 月份通胀数据点评
俄乌战争或影响进出口——1-2 月份进出口数据点评
美国PMI或将受俄乌战争拖累——美国2月份PMI点评工业企业进入去库存阶段——1 月份通胀数据点评
信贷超预期但结构有待优化 ——1 月份金融数据点评
美联储三月加息即将落地——1月份议息会议点评国企改革：阶段性目标实现——“国企公司制改革成功”点评
从薇娅逃税被罚探索征税变革——金税四期上线点评
实质降息第一步——12月份经济数据点评信用增速暂时性回升——12月份金融数据点评
PPI同比顶部确立——12月份通胀数据点评
深化要素市场化改革，促高质量发展 ——《要素市场化配置综合改革试点总体方案》点评
降息周期开启——降息点评托而不举，期待改革——12月政治局会议和降准点评货币政策可适度加码——10月份经济数据点评继往开来，再创辉煌——十九届六中全会公报点评
社融增速难以回升——10月份金融数据点评或已见顶的剪刀差——10月份通胀数据点评保持韧性的出口，新高的贸易顺差——10月份外贸数据点评
调控政策或有微调——9月份经济数据点评
国企改革：阶段性目标实现
货币增速未如期反弹——9月份金融数据点评出口增速上升，贸易顺差继续扩大——9月份外贸数据点评
PMI指数进入较快下降通道——9月份PMI点评
央行积极应对房地产风险——三季度货币政策例会点评
“涨”的压力依然很大——8月份通胀数据点评
外需+疫情促出口反弹——8月份外贸数据点评财政空间正在“跨周期调节“——7月份财政数据点评明年初M1同比或负增长——7月份金融数据点评
经济如期放缓——7月份经济数据点评
周报、月报、季度报
预计三季度GDP增速为4.8%左右——20221010周报
十月大类资产配置月报商品价格下跌促使GDP跟踪指数回落——20220926周报美再迎加息时点，十年国债利率或突破3.5%——20220919周报俄乌冲突再演变，大宗商品起波澜——20220913周报疫情再起，长城证券GDP跟踪指数回落——20220905周报九月大类资产配置月报持续高温影响水电产量和工业生产——20220822周报社融不佳，限购或需进一步放松——20220815周报大类资产配置指数美国失业率再创新低，大幅加息预期升温——20220808周报八月大类资产配置月报警惕疫情再次反扑——20220725周报下半年道路运输业投资增速有望升高——20220718周报
警惕房地产销量增速拐头向下——20220711周报
长城宏观近期研究报告合集（二季度）内需或将进入快速修复期 ——20220704周报七月大类资产配置月报
外贸吞吐量反弹或预示出口超预期——20220627周报6月份社消零售同比可能回正——20220620周报
美联储加息力度可能增强——20220613周报
刺激效果初步显现——20220606周报
六月大类资产配置月报美元下一波上涨需等待——20220523周报地产行业迎来较大利好——20220516周报四月份出口与社零不乐观——20220509周报人民币汇率料将兑现我们预期——20220425周报
美国消费增速向正常水平回归——20220418周报疫情影响超预期，政策放松再加码——20220411周报中美十年期国债利差继续缩窄——20220328周报金融委释放政策放松信号——20220321周报
稳增长需地产、货币政策发力——20220314周报
今年赤字率目标低于我们预期——20220307周报
欧美利率或快速上扬——20220221周报大类资产配置月报——二月月报预计今年或降息程度较大——20220124周报
基建投资启动了吗？——20220117周报美十年期利率年中或升破2.5%——20220110周报
中美经济或相向而行——一季度宏观经济报告信用收缩压力加大 ——20211227周报四季度GDP增速或低于4%——20211218周报在稳定的基础上搞改革——20211213周报
中央或定调明年改革突破点——12月份宏观经济报告
黄金价格或创新高——20211115周报降准条件或已具备——20211108周报美国十年期国债收益率年底或到2%——20211025周报
美国高通胀和中国房地产新动向——20211018周报
全球流动性预计进一步收紧——20211011周报
风险集中释放，系统风险可控——四季度宏观经济报告
预计8月份GDP增速跌破6%——20210917周报基建发力通胀难消——20210913 周报
对美股上涨仍持乐观态度——20210906 周报
市场突变缘起疫情美联储9月缩表概率不高——长城宏观20210816周报
年底前美国经济保持高景气——长城宏观20210809周报
专题报告
2023年财政政策展望——宏观经济专题报告
美国经济或将深度衰退——2023年美国经济展望
中国潜在经济增速初探——宏观经济专题报告2023年房地产市场展望——宏观经济专题报告上海经济分析报告——宏观经济专题报告市场预期日本或将发生经济危机——海外宏观经济专题报告两轮大通胀，两个国家——宏观经济专题报告山东经济分析报告——宏观经济专题报告
英国财政困境——宏观经济专题报告
本轮房地产组合政策效果如何？——宏观经济专题报告
北溪管道爆炸，能源危机持续，欧洲工业或将长期陷落——宏观经济专题报告
美元升值何时了——宏观经济专题报告
浙江经济分析报告——宏观经济专题报告
发达市场熊市或刚开启——宏观经济专题报告我国外汇储备减少属正常经济现象——宏观经济专题报告俄罗斯断气对欧盟的影响有多大？——宏观经济专题报告世界经济在转折中寻找平衡——长城证券四季度宏观经济展望长城证券中国经济活动指数——宏观经济专题报告原油进口量下降引发的思考——宏观经济专题报告再议财政问题——财政专题报告之三
福建经济分析报告——宏观经济专题报告高温天气扰乱发电节奏——宏观经济专题报告
虚拟和法定货币受流动性冲击时的相同点——宏观经济专题报告或又至降息时点——宏观经济专题报告广东经济分析报告——宏观经济专题报告房地产后周期下的金融转型——宏观经济专题报告
返乡农民工如何就业?——宏观经济专题报告
江苏经济分析报告——宏观经济专题报告中国贸易顺差为何创新高？——宏观经济专题报告
美国经济步入衰退周期——美国经济专题报告
前5月地方财政怎么看？——财政专题报告之二当前中美经济的共同特征：高库存——宏观经济专题报告
下半年宏观经济展望到了捍卫欧元的时候吗？——宏观经济研究专题报告
疫情后经济复苏力度有多大？——下半年经济数据展望促长期增长，盼改革实效——宏观经济半年度报告（下篇）促长期增长，盼改革实效——宏观经济半年度报告（上篇）
8月后财政展望——财政政策专题报告
美联储加息进程到头了吗？——美联储加息专题报告
见微知著，从汽车消费洞察经济增长——宏观经济专题报告短期利率的再思考——宏观经济专题报告粮食减产影响可控，国际粮价正在见顶——国际农产品价格专题报告如何理解当前中国利率现状——宏观经济专题报告
国企拿地占比较高，各地土拍冷热不均——“首轮土拍”专题报告
近期日元为何快速贬值？——宏观经济研究*专题报告美国加息提速，海外风险加剧——二季度宏观经济报告市场的信心来自于改革的决心—宏观经济研究*专题报告
德国“债务刹车”对中国高质量发展的借鉴
如何理解当前社融增速?
俄罗斯受经济制裁对全球经济的影响—宏观经济研究专题报告
任务重、压力大、能完成——2022政府工作报告解读
2022年政府债发行展望——宏观经济研究*专题报告
疫情、地方财政和中国经济
美联储应尽早加息 ——海外宏观专题报告
改革，与时间赛跑2022年经济政策的重心破旧立新，储粮过冬——2022年宏观经济展望从“六大体现”解析共同富裕——宏观经济研究*专题报告
特别声明
《证券期货投资者适当性管理办法》、《证券经营机构投资者适当性管理实施指引（试行）》已于2017年7月1日起正式实施。通过新媒体形式制作的以上推送信息仅面向长城证券客户中的专业投资者及风险承受能力为稳健型、积极型、激进型的普通投资者。若您并非上述类型的投资者，请取消阅读，请勿收藏、接收或使用以上推送中的任何信息。
因此受限于访问权限的设置，若给您造成不便，烦请见谅！感谢您给予的理解与配合。
免责声明
长城证券股份有限公司（以下简称长城证券）具备中国证监会批准的证券投资咨询业务资格。
以上推送信息摘自长城证券已发布的研究报告，完整内容请以长城证券已发布的研究报告为准。
研究报告由长城证券向专业投资者客户及风险承受能力为稳健型、积极型、激进型的普通投资者客户（以下统称客户）提供，除非另有说明，所有研究报告的版权属于长城证券。未经长城证券事先书面授权许可，任何机构和个人不得以任何形式翻版、复制和发布，亦不得作为诉讼、仲裁、传媒及任何单位或个人引用的证明或依据，不得用于未经允许的其它任何用途。如引用、刊发，需注明出处为长城证券研究所，且不得对研究报告进行有悖原意的引用、删节和修改。
研究报告是基于本公司认为可靠的已公开信息，但本公司不保证信息的准确性或完整性。研究报告所载的资料、工具、意见及推测只提供给客户作参考之用，并非作为或被视为出售或购买证券或其他投资标的的邀请或向他人作出邀请。在任何情况下，研究报告中的信息或所表述的意见并不构成对任何人的投资建议。在任何情况下，本公司不对任何人因使用研究报告中的任何内容所引致的任何损失负任何责任。
长城证券在法律允许的情况下可参与、投资或持有研究报告涉及的证券或进行证券交易，或向研究报告涉及的公司提供或争取提供包括投资银行业务在内的服务或业务支持。长城证券可能与研究报告涉及的公司之间存在业务关系