【广发宏观盛旭】用地审批权下放体现了怎样的政策脉络？

广发证券资深宏观分析师 盛旭

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广发宏观郭磊团队

报告摘要

3月12日，国务院印发《关于授权和委托用地审批权的决定》。

第一，《决定》涉及到哪些政策变化？

2019年8月修正版《土地管理法》规定，对于农用地转为建设用地的，主要由国务院或国务院授权机构批准。而《决定》提出，对于永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项，无论是否在土地利用总体规划的建设用地规模范围之内，均予授权省级政府批准（图）；其中对于土地利用总体规划建设用地规模范围内的，国务院授权各省级政府按土地利用年度计划分批次将永久基本农田以外的农用地转为建设用地。

对于永久基本农田转为建设用地的审批事项，及对于重要农用土地征收为国有土地的，《土地管理法规定》须报由国务院批准。而《决定》提出，这部分审批权委托8个试点省级政府批准（图）。

第二，《决定》包含的政策关键点有哪些？

一）“授权各省、自治区、直辖市人民政府批准”传达出政策在集体建设用地方面对审批权整体下放（图）。

二）“委托部分试点省、自治区、直辖市人民政府批准”显示在永久基本农田转建设用地、重要农用土地征收为国有土地等层面是审慎推进、逐步放开（图）。

三）永久基本农田转建设用地、重要农用土地征收为国有土地的审批权委托试点的区域为北京、天津、上海、江苏、浙江、安徽、广东、重庆等8省市，都是经济重镇。

第三，《决定》体现了怎样的政策脉络？

对于基础设施建设用地，《决定》有利于缩短用地审批时间，提高基建项目落地建设效率，拉动重大项目投资。这一点是最值得关注的，我们理解也是政策短期主要考量之一。《决定》是一季度财政与基建方面鼓励政策的延续，在新冠疫情拖累一季度经济、基建投资成为稳增长重要变量的政策背景下，农用地（永久基本农田除外）转建设用地审批权的下放，有利于简化审批流程，缩短用地审批时间，提高基建项目落地建设效率。以往重大项目建设中，如涉及基本农田，必须上报国务院审批通过后才能动工，会带来建设工期的延后。 

对于经营性建设用地，《决定》体现了经营性建设用地供给在中央整体规划下适度放开的长期政策思路。将农用地转建设用地审批权下放省级政府，在保证集体建设用地供应的同时，对地方政府财政可能会形成部分支持。《决定》与2015年以来集体经营性建设用地入市的试点改革政策一脉相承，相互配合，体现了经营性建设用地供给在中央整体规划下适度放开的长期政策思路。2015年起，33个县开展集体经营性建设用地入市试点，这一制度在2019年8月正式纳入修正《土地管理法》并于2020年1月正式实施，但在实施过程中可能导致地方政府层面财政收入下降，进而影响基础设施建设投入（图）。《决定》将农用地转建设用地的审批权下放省级地方政府，在保证集体建设用地供应的同时，对地方政府财政收入可能下降的部分形成适当对冲。

对于住宅性建设用地，《决定》影响并不明显。农村试点“三块地”改革内容包含宅基地审批权限的下放，但并不涉及住宅类建设用地由集体向国有的所有权转换，因此《决定》在住宅类建设用地方面缺乏相应的政策配合。此外，用地审批权下放简化了行政审批程序，但发挥总量管控和空间布局的规划权限仍然集中在中央层面，对土地供应格局的整体影响并不大。

第四，关于《决定》还有哪些需要注意的内容？

一）省级或重点城市的土地总体规划，仍然需要报由国务院批准，由中央层面决定。

二）《决定》提到各省级政府要严格审查农田占用，切实保护耕地，对土地保护原则与耕地红线仍须坚守。

三）建立8个试点省市的用地工作评价机制，试点期为一年，考核不合格的将收回委托，体现出政策的严谨和审慎。

正文

3月12日，国务院印发《关于授权和委托用地审批权的决定》（下简称《决定》），在严格保护耕地、节约集约用地的前提下，改革土地管理制度，赋予省级人民政府更大用地自主权。

《决定》主要涉及在农用地转用（农用地转为建设用地）与农用地征收（农民集体所有土地转归国有）两个领域赋予地方政府用地自主权。两者的区别在于：前者仅仅在土地用途层面发生变化，后者还涉及土地所有权的转让与变更。

《土地管理法》关于农用地转为建设用地有何规定？根据2019年8月修正版《土地管理法》第四十四条，农用地转为建设用地的，主要由国务院或国务院授权机构批准。其中永久基本农田转为建设用地的，由国务院批准；对于永久基本农田（注）以外农用地转为建设用地的，如果在土地利用总体规划确定范围之内，需要由原批准土地利用总体规划的机关或者其授权的机关批准，如果在土地利用总体规划确定范围之外，则由国务院或者国务院授权的省级地方政府批准。

注：永久基本农田即基本农田，指的是我国按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。它包括：经国务院农业农村主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油、糖等重要农产品生产基地内的耕地；有良好的水利与水土保持设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田和已建成的高标准农田；蔬菜生产基地；农业科研、教学试验田；国务院规定应当划为永久基本农田的其他耕地。

而根据该法规第二十条，省、自治区、直辖市，以及省、自治区人民政府所在地的市（省会及首府）、人口在一百万以上的城市以及国务院指定的城市，其土地利用总体规划须报国务院批准；除此之外的土地利用总体规划，逐级上报省、自治区、直辖市人民政府批准。这也就意味着，省级或重点城市的土地总体规划，仍然需要报由国务院批准。

《决定》在农用地转为建设用地方面发生了哪些政策变化？本《决定》明确，将永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项，无论是否在土地利用总体规划确定范围之内，均予授权省级政府批准。其中对于土地利用总体规划建设用地规模范围内的，国务院授权各省级政府按土地利用年度计划分批次将永久基本农田以外的农用地转为建设用地；对于永久基本农田转为建设用地的审批事项，委托部分试点省级政府批准。首批试点为北京、天津、上海、江苏、浙江、安徽、广东、重庆等8个省份，试点期限1年。

《土地管理法》关于农用地征收为国有土地有何规定？须报由国务院批准的土地征收包括以下三类：（1）征收永久基本农田；（2）征收永久基本农田以外的耕地，超过三十五公顷的；（3）征收其他土地，超过七十公顷的。除此之外的农用地征收则由省级人民政府批准。

《决定》在农用地征收为国有土地方面发生了哪些政策变化？本《决定》明确，对上述由国务院批准的三类农用地征收，委托上文中试点省级政府批准（首批试点为8个省份，期限1年）。

《决定》对当前土地制度有何影响？要解释这个问题，需要先了解我国土地的划分方式。

《土地管理法》规定，根据土地用途不同，可以将土地分为农用地、建设用地和未利用地。其中农用地直接用于农业生产，建设用地包括城乡住宅和工矿用地、公共设施用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等。未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。根据所有权不同，可以将土地分为国家所有以及农民集体所有。前者主要包括城市市区的土地，后者包括城市郊区和农村的土地，以及宅基地、自留地、自留山等（法律规定属于国家所有的除外）。土地在用途层面发生变化（第一种划分方式），称为转用；在所有权层面发生变更（第二种划分方式），称为征收。

《决定》传达了哪些信息？

第一，对于所有权不发生变更（仍然为集体所有）、永久基本农田以外的农用地转建设用地，国务院授权省级政府批准，整体下放审批权；而对于永久基本农田转建设用地、重要农用土地征收为国有土地的情形，国务院仍对审批权下放态度审慎，仅在少数试点省市实施为期1年的试点。

这传达出政策层在集体建设用地审批权下放的同时，在农用地层面保护耕地，国有（城市）建设用地层面适当放开、维持审慎的政策意图。

第二，在国有土地供应层面，本《决定》的政策关键点并不在于农用地（永久基本农田除外）转建设用地审批权的下放，因为土地转用之后仍然属于集体所有下的农用土地，对国有土地即城市建设供应并无直接影响。关键点在于对8个试点省市下放重要农用土地征收为国有土地的审批权，特别是这8个省市涵盖了4个直辖市与4个经济发达省份，人口高度密集，土地供应存在巨大缺口。本《决定》的实施有利于缓解8个试点省市的土地供给压力。

本《决定》体现了怎样的政策脉络？“建设用地审批权下放”是本次政策的关键词，我国的建设用地分为三类，即住宅类建设用地、经营类建设用地、公益类（基础设施）建设用地，其中经营类建设用地主要涉及工商企业经营，公益类建设用地则更多地与基础设施项目建设相关。不同类型的建设用地体现的政策脉络也各不相同。

对于公益类（基础设施）建设用地，本《决定》是一季度财政与基建方面一系列鼓励政策的延续。

根据之前《土地管理法》的规定，基础设施建设项目若涉及占用农用土地，须报国务院审批，流程复杂、时限冗长，影响基建项目的实施建设效率。农用地（永久基本农田除外）转建设用地审批权的下放，有利于缩短用地审批时间，为基建项目加速落地建设扫清障碍。

2020年一季度，新冠疫情的蔓延使得春节后企业复工进度异常缓慢，也拖累了基建项目的建设施工进度。为了保证全年经济稳定增长，基建投资是一个绕不开的项，一季度专项债发行规模扩大，发行节奏明显前倾，且投向基建比例大幅提高。其中新型基建所占比重不断上升，传统基建目前占比约为85%，仍需要承担稳定整体增速的任务。在这样的经济与政策背景下，本《决定》的出台在项目用地审批层面加速基建流程的运转，保证企业复工后全面加快甚至赶超工程进度。

对于经营类（工商企业）建设用地，本《决定》是2015年以来农村“三块地”改革政策的推广与深化，体现了经营类建设用地供给逐步放开的政策思路。

2015年2月起，国务院在北京市大兴区等33个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施《土地管理法》、《城市房地产管理法》等相关规定，推行农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度层面的“三块地”改革。此项改革经历了试点扩容与三度延期，最近一次延期是在2018年底，全国人大常委会决定将“三块地”改革调整实施的期限再延长一年至2019年12月31日。2019年8月26日，人大常委会通过新修正《土地管理法》，并于2020年1月1日开始全面施行。3月12日本次《关于授权和委托用地审批权的决定》是在集体经营性建设用地入市政策改革基础上的进一步延伸与补充。

2004年《土地管理法》规定，建设需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，如果是城市内集体所有的土地，必须在征收为国有土地后方可出让使用权，且建设单位使用国有土地，除国家机关和军事用地、城市基础设施建设和公益事业用地可以以划拨方式取得之外，都应当以出让（拍卖、招标或者双方协议）等有偿使用方式取得，且须缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用。即集体经营性建设用地的征收与出让过程中，所产生的土地使用权出让金等土地有偿使用费全部归政府所有，这就为土地财政提供了来源。

而在集体经营性建设用地入市改革政策中，允许存量农村集体经营性建设用地使用权出让、租赁、入股，实行与国有建设用地使用权同等入市、同权同价，且建立土地增值收益调节金机制，即对于试点改革县（市、区），农村集体经营性建设用地入市、再转让环节征收的土地增值收益调节金按入市或再转让农村集体经营性建设用地土地增值收益的20%-50%征收，具体分配比例按照（1）土地增值收益在国家和集体之间分配比例大体平衡（2）保障农民利益等原则来确定。这一机制尝试建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，但对于地方政府层面来说，集体经营性建设用地入市不再经过土地国有化征用，将导致地方财政收入下降，进而影响对公共服务和公共基础设施的投入。因此在实际推行过程中，进度相对缓慢。

2019年8月，新修正《土地管理法》第六十三条发生重大变化，由原“农民集体所有土地的使用权原则上不得出让、转让或者出租用于非农业建设”修改为“土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用”，将2015-19年仅在试点县推进的集体经营性建设用地入市改革政策写进《土地管理法》并推向全国。

这一变更是我国土地管理制度的重大创新，取消了多年来集体建设用地不能直接进入市场流转的二元体制，促进了集体建设用地在土地市场的流动性、市场化与多元化，也有利于增加城市经营性建设用地的供给，有利于形成理性的土地价格，形成工商企业的成本优势。对土地所有者——农村集体来说，为农村经济发展、农民收入提高以及投融资提供了强有力的支持。但由于这项改革涉及到土地增值收益与出让收入在政府、集体、个人之间的利益分配，特别是地方政府在经营性建设用地出让层面的财政收入将出现下降，推进这项改革的动力不足，若无相关政策配合，预计改革推进与实施将偏于缓慢。另外，若要推进集体经营性建设用地入市流转，保证集体经营性建设用地的供给也是必要前提。

本《决定》将农用地转建设用地的审批权下放省级地方政府，新《土地管理法》将集体经营性建设用地入市流转的收益权在国家、集体、个人之间适当分配，一方面保证了集体建设用地供应，一方面在土地增值出让收入分配制度发生变化的情况下，对地方政府财政收入可能下降的部分形成适当对冲。需要说明的是，本《决定》对8个试点省市下放重要农用土地征收为国有土地的审批权，在一定程度上对试点省市的土地出让收入乃至财政收入形成保障。

对于住宅类建设用地，影响则并不显著。农村试点“三块地”改革内容包含宅基地审批权限的下放，但并不涉及住宅类建设用地由集体向国有的所有权转换，因此《决定》在住宅类建设用地方面缺乏相应的政策配合。此外，用地审批权下放简化了行政审批程序，但发挥总量管控和空间布局的规划权限仍然集中在中央层面，对土地供应格局的整体影响并不大。

《决定》有哪些值得注意的补充条款？

首先，对于省级或重点城市的土地总体规划，仍然需要报由国务院批准，由中央层面决定。用地数量也不能突破国家制定的用地规划总目标。

其次，《决定》提到各省级政府要严格审查涉及占用永久基本农田、生态保护红线、自然保护区的用地，切实保护耕地，且不得进一步下放用地审批权。这体现了政策仍需坚持土地保护原则，坚守18亿亩耕地红线，且我国仍存在大量未利用地，可以通过目前的占用耕地补偿制度保证耕地的数量与质量。

此外，对于8个试点省市，国务院将建立用地审批工作评价机制，根据综合评估结果，对试点省份进行动态调整，对连续排名靠后或考核不合格的试点省份，国务院将收回委托。这表现出政策对永久基本农田转为建设用地、以及征收重要农用土地的审批权下放仍持审慎态度，增加建设用地供应代表了长期的政策方向，但短期内过快推进的概率并不大。

核心风险假设：土地改革制度推行低于预期；经济下行超预期

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