【广发宏观吴棋滢】医疗卫生领域投入上升将会是中期趋势

郭磊宏观茶座 2022-01-11

广发证券资深宏观分析师吴棋滢

wuqiying@gf.com.cn

广发宏观郭磊团队

报告摘要

第一，对全球疫情防控来说，一则要依赖于高效的社会组织管理能力；二则要具备扎实的医疗供给条件，比如重症病床数等。我们的优势在前者，发展空间在后者。前期政治局会议强调推动生物医药、医疗设备加快发展；一个反映财政导向的信号是，应急医疗设施、公共卫生设施也新增进入了专项债使用领域。

第二，过去二十年财政口径下的医疗卫生投入大致经历了三个阶段。2003年SARS之后，医疗卫生支出曾经历过一个加速增长期；预计新冠疫情之后的第四个阶段可能会是另一个加速期，医疗卫生体系将经历一个“补短板”的过程。

第三，我们对财政部与卫健委数据进行了梳理。近年来财政重点支持领域包括：医疗保障（占比约为38%，主要投向城乡医保补助、新农保）、公立医院（占比约为15%，主要投向综合医院、中医院等）、公共卫生领域（占比约为13%，主要投向基本服务、疾病预防控制机构和妇幼保健机构）、基层卫生机构（占比约为9%，主要投向乡镇卫生院、社区卫生服务中心），此外中医药支出增长加快。

第四，医院收支主要由医疗业务和财政补助构成，其中财政资金与医院建设、医疗设备购置相关度较高；收入端财政补助约在8%左右（公立医院10%），支出端财政专项支出约在4%左右（公立医院5%），而医疗业务支出中药品支出、人员经费等占据较大比重，硬件支出占比偏低。

第五，从现有问题来看，一是卫生支出占GDP比重仍低于全球平均水平；二是在医院投入中，最终用于“医疗基础设施”的部分偏低，人均床位数偏低，ICU建设滞后，而高端医疗设备及其零部件的国产化程度不足可能是背景之一；三是在前两个因素影响下，医疗卫生机构的头部效应仍比较集中，分级诊疗不易形成。

第六，未来医疗卫生财政支出仍有较大空间，看点一是“硬件”，二是“体系”；中短期看，除医药研发外、医疗设备、应急医疗救治设施、公共卫生设施等“硬件”领域将获更多财政支持；长期看需要公共卫生体系、疾病预防体系、健康管理体系的建设，支出重心转为预防建设和健康管理是长期改革方向。

内容摘要

对全球疫情防控来说，一则要依赖于高效的社会组织管理能力；二则要具备扎实的医疗供给条件，比如重症病床数等。我们的优势在前者，发展空间在后者。前期政治局会议强调推动生物医药、医疗设备加快发展；一个反映财政导向的信号是，应急医疗设施、公共卫生设施也新增进入了专项债使用领域。

对全球疫情防控来说，一则要依赖于高效的社会组织管理能力；二则要具备扎实的医疗供给条件。比如德国，其医疗卫生费用与医疗设备水平位于世界前列，重症病床数多，就全球来说死亡率明显偏低。再比如韩国，其检测能力全球领先，与极广泛的RT-PCR检测装置配备有关。我们的优势在高效的组织管理，发展空间在医疗供给。王辰院士接受采访时指出，这场战疫很大程度是靠社会组织的力量，科技的力量还有很大增长空间。

2月21日，中共中央政治局会议强调加大试剂、药品、疫苗研发支持力度，推动生物医药、医疗设备等加快发展。近日监管部门表示，应急医疗救治设施、公共卫生设施等重点领域项目可通过发行专项债筹资；3月专项债新增许多防疫相关的医疗卫生项目也从微观上反映了这一政策导向。疫情之下，医疗卫生体系的建设再一次得到广泛关注。

过去二十年财政口径下的医疗卫生投入大致经历了三个阶段。2003年SARS之后，医疗卫生支出曾经历过一个加速增长期；预计新冠疫情之后的第四个阶段可能会是另一个加速期，医疗卫生体系将经历一个“补短板”的过程。

第一阶段：2003年之前，医疗卫生财政投入较少、增速较慢，占GDP、总财政、总卫生费用比重均相对偏低；

第二阶段：2003年至2011年，在非典和新医改的影响下，财政对医疗卫生的支持力度加大，规模增速明显高于总财政支出增速、GDP名义增速、卫生总费用增速；

第三阶段：2011年至2018年，随着财政支出、名义GDP、卫生总费用增速中枢下移，医疗卫生财政支出增速也由前期高速增长逐步放缓，占比总体平稳小幅微降。

第四阶段：2020年——，新冠疫情暴露了我国卫生医疗体系的一些短板与不足，近期政策端已多次强调加大财政对医疗卫生体系的支持力度，参考非典时期经验，预计未来几年财政卫生医疗支出即将进入第二段加速发展时期。

我们对财政部与卫健委数据进行了梳理。近年来财政重点支持领域包括：医疗保障（占比约为38%，主要投向城乡医保补助、新农保）、公立医院（占比约为15%，主要投向综合医院、中医院等）、公共卫生领域（占比约为13%，主要投向基本服务、疾病预防控制机构和妇幼保健机构）、基层卫生机构（占比约为9%，主要投向乡镇卫生院、社区卫生服务中心），此外中医药支出增长加快。

先从分类大项来看，财政部口径下，财政支出重点方向为①医疗保障支出（38%）、②公立医院支出（15%）、③公共卫生支出（13%）、④基层医疗卫生机构支出（9%），并且⑤中医药支出获得了较高增速；卫健委口径下，财政支出重点方向为①医疗保障支出（占比48%，下同）和②医疗卫生支出（42%），其中医疗保障支出占比近年来不断提升。

从细分科目来看，财政部口径下的重点支持领域中，“医疗保障”支出主要投向为①财政对城乡居民基本医疗保险基金的补助，其次分别为②财政对新型农村合作医疗基金的补助、③城乡医疗救助；“公立医院”支出中主要投向为①综合医院，其次为②中医民族医院；“公共卫生”支出主要投向为基本公共为①基本公共卫生服务，其次为②疾病预防控制机构、③重大公共卫生专项、④妇幼保健机构。

医院收支主要由医疗业务和财政补助构成，其中财政资金与医院建设、医疗设备购置相关度较高；收入端财政补助约在8%左右（公立医院10%），支出端财政专项支出约在4%左右（公立医院5%），而医疗业务支出中药品支出、人员经费等占据较大比重，硬件支出占比偏低。

进一步对医院收支情况拆分。医院总收入主要由业务收入（2018年占比89%，下同）和财政补助收入（8.5%）构成，医院总支出主要由业务支出（82%）、财政专项支出（4%）构成，另一口径下医院人员支出占比34%。医院总支出增速由2011年22%下滑至2018年11%，其中财政专项支出增速由2011年36%下滑至2018年19%，占比由2011年的3%小幅上升至4%。

对于公立医院，总收入中2018年医疗业务收入占比88%、财政补助收入占比10%；总支出中，2018年医疗业务收入占比84%（其中药品支出29%）、财政专项支出占比5%，另一口径下的人员支出占比34%。另外，公立医院总支出增速由2011年21%高位逐年下滑至2018年10%。其中，与医院建设、医疗设备购置关联度较高的财政专项支出也由2011年36%的高速增长下滑至2018年19%，占比虽然逐年攀升，但最新数据依然不足5%。此外，“总支出扣除其他费用（人员经费、药品费和其他）”这一指标同比也由2013年17%下滑至2018年12%。受此影响，近年来医院万元以上设备价值与数量增速均出现下行趋势。

从现有问题来看，一是卫生支出占GDP比重仍低于全球平均水平；二是在医院投入中，最终用于“医疗基础设施”的部分偏低，人均床位数偏低，ICU建设滞后，而高端医疗设备及其零部件的国产化程度不足可能是背景之一；三是在前两个因素影响下，医疗卫生机构的头部效应仍比较集中，分级诊疗不易形成。

根据世界卫生组织数据，2017年中国“经常性卫生费用/GDP”比重为5.2%，低于2016年全球平均6.6%；2017年“广义财政医疗卫生支出/GDP”比重为2.9%，较2013年略提升0.2个百分点。2017年中国“广义财政医疗卫生支出/广义财政”比重为9.1%，较2013年下降了个0.3个百分点，这一比重亦低于2016年全球平均10.6%（图）。可见我国卫生总费用、政府卫生支出占GDP比重仍低于全球平均水平，且近年来占比提升增速较缓，广义财政中的医疗卫生支出占比甚至略有下降。

我国现有的医院数、病床数、重症病床数等医疗资源相对不足。即使不考虑发达国家，与东亚部分地区对比（日本、中国台湾等），我国人均医院数、病床数依然偏低，ICU建设滞后。医院建设进程尚不完善也限制了硬件的完善速度。国家药监局南方医药经济研究所指出，我国医药和医疗器械消费比为1:0.33，远低于1:0.7的世界平均水平，更低于发达国家1:1的水平。高端医疗设备及其零部件的国产化也仍待继续推进。

在前两个因素影响下，医疗卫生机构的头部效应仍比较集中，分级诊疗体系不易形成。在疫情阶段，会部分出现轻症挤占重症资源的情况。2018年卫健委曾发布《全面提升县级医院综合能力工作方案(2018-2020年)》。

未来医疗卫生财政支出仍有较大空间，看点一是“硬件”，二是“体系”；中短期看，除医药研发外、医疗设备、应急医疗救治设施、公共卫生设施等“硬件”领域将获更多财政支持；长期看需要公共卫生体系、疾病预防体系、健康管理体系的建设，支出重心转为预防建设和健康管理是长期改革方向。

近期政策强调①医药研发、②医疗设备、③应急医疗救治设施、④公共卫生设施等领域；中短期看，除医药研发外，医疗设备、应急医疗救治设施、公共卫生设施等“硬件”领域预计将获更多财政支持。

在当前经常性卫生总费用中，预防服务费用占比仅为6.6%，远低于医疗服务费用。长期看医疗供给的优化依赖于公共卫生体系、疾病预防体系、健康管理体系的改革与建设，将支出重心由治病转为预防建设和健康管理是未来的长期改革方向。

正文

前言：

对全球疫情防控来说，一则要依赖于高效的社会组织管理能力；二则要具备扎实的医疗供给条件，比如重症病床数等。以德国为例，德国医疗卫生费用与医疗设备水平位于世界前列，此次疫情海外第二批国家中（英法德西美等），德国死亡率明显偏低。再比如韩国，其检测能力全球领先，与极广泛的RT-PCR检测装置配备有关。

我们的优势在前者，发展空间在后者。王辰院士指出，这场战疫很大程度是靠社会组织的力量，科技的力量还有很大增长空间。

前期，政治局会议强调了推动生物医药、医疗设备加快发展；应急医疗设施、公共卫生设施也新增进入了专项债使用领域。2月21日，中共中央政治局会议强调加大试剂、药品、疫苗研发支持力度，推动生物医药、医疗设备等加快发展。近日监管部门新增了应急医疗救治设施、公共卫生设施等领域项目可通过发行专项债筹资；3月专项债新增许多防疫相关的医疗卫生项目也从微观上反映了这一政策导向。

因此，医疗卫生支出在财政支出中的占比预计将有所提升。

事实上，近年来医疗卫生总费用增长基本高于同期经济增长和城乡居民人均可支配收入增幅，连年加大对医疗保障、公立医院、公共卫生机构的支持保障。那么，近年来医疗卫生财政资金的重点支持分项有哪些？疫情过后，财政又应该在哪些子领域加大投入力度？

一、财政在医疗卫生领域逐步深化的三个阶段

2003年之前，公共财政医疗卫生支出增速与总财政支出增速、GDP名义增速、卫生总费用增速大体趋势基本保持一致，且部分年份前者增速低于后三者；同样地，2003年前，医疗卫生财政支出/总财政支出、医疗卫生财政支出/总卫生费用两个比重也大致呈现逐年下降趋势。

2003年至2011年，受2003年非典和2009-2011年“新医改”启动影响，财政对医疗卫生的支持力度加大，规模增速明显高于总财政支出增速、GDP名义增速、卫生总费用增速；医疗卫生财政支出/总财政支出、医疗卫生财政支出/总卫生费用这两个占比指标也由前期的下行趋势转呈加速上升的态势。其中，2007年增速录得45%的高位，与城镇居民医疗保险、新型农村合作医疗等扩大医疗保险覆盖率的试点工作开展有关，自此我国“政府卫生支出/财政总支出”开始高于“卫生总费用/GDP”。即我国财政自2003年加大对卫生医疗的投入力度，并于2007年开始加大财政倾斜力度。

2011年至2018年，随着财政支出、名义GDP、卫生总费用增速中枢下移，医疗卫生财政支出增速也由前期高速增长逐步放缓，但从占比变化情况来看，医疗卫生财政支出/总财政支出这一占比仍保持稳中微升的状态，而医疗卫生财政支出/总卫生费用这一占比也基本稳定在30%左右，仅在2017-2018年略有下降。

2020年——，新冠疫情暴露了我国卫生医疗体系的一些短板与不足，如人均医疗设备、重症病床等，中央及部分地区政策已多次强调医疗体系补短板等重要性，参考非典时期经验预计年内及未来几年财政对卫生医疗体系的支持力度将明显加大，主要倾斜方向预计将为医院、医疗设备、重症病床建设等等。

二、近年来医疗卫生财政重点支持领域有哪些？

我国财政对医疗卫生领域的支持以财政资金直接投入为主，专项补助[1]为辅，其中地方财政承担主要投入责任，中央财政承担国家免疫规划、全国性或跨区域重大公共卫生服务、城乡居民基本医疗保障、中央所属医疗卫生机构及相关事务以及加大对困难地区的转移支付力度等。

对于需方，财政连年加大对医疗保障的支持力度，2013-2017年财政对城乡居民医疗保险补助由年均增长10.6％。

对于供方（公立医院、基层医疗卫生机构、专业公共卫生机构等），政府主要承担其基本建设和设备购置等支出[2]，2013-2017年财政投入年均增长11.5%，2017年财政对公立医院的直接补助较2013年增长83％。此外，近年来政策引导财政资金下沉乡镇级医疗卫生机构，在2017年各级财政对供方的直接投入中，投向县乡两级医疗卫生机构的资金占67.5％。

一级分类来看，医疗保障、公共卫生、公立医院、基层医疗机构等领域获得较大力度的财政支持，而中医药支出分项增长较快。

先从一级分类大项来看，通过财政部口径，财政支出重点方向为①医疗保障支出（38%）、②公立医院支出（15%）、③公共卫生支出（13%）、④基层医疗卫生机构支出（9%），并且⑤中医药支出获得了较高增速；通过卫健委口径，财政支出重点方向为①医疗保障支出（占比48%，下同）和②医疗卫生支出（42%），其中医疗保障支出自2003年起快速增长，占比不断提升。

对各领域细分项拆分，财政重点支持领域主要由以下几类构成：医疗保障（城乡医保补助、新农保构成）、公立医院（综合医院、中医院和精神病医院等专科医院）、公共卫生领域（基本服务、疾病预防控制机构和妇幼保健机构）、基层卫生机构（乡镇卫生院、社区卫生服务中心）。

从细分科目来看，财政部口径下的重点支持领域中，“医疗保障”支出主要投向为①财政对城乡居民基本医疗保险基金的补助（74%），其次分别为②财政对新型农村合作医疗基金的补助（10%）、③城乡医疗救助（7%）；“公立医院”支出中主要投向为①综合医院（59%），其次为②中医民族医院（13%）；“公共卫生”支出主要投向为基本公共为①基本公共卫生服务（39%），其次为②疾病预防控制机构（18%）、③重大公共卫生专项（14%）、④妇幼保健机构（10%）。

卫健委口径下，我们观察各大医疗卫生机构的财政补助收入明细，占比较多的领域主要有：①医院（44%）、②基层医疗卫生机构（33%）、③专业公共卫生机构（21%）；其中，“医院”投向和财政部口径基本一致，主要有①综合医院（66%）、②中医医院（15%）和③专科医院（15%，主要投向精神病医院、肿瘤医院）；“基层医疗卫生机构”主要有①卫生院（69%，主要投向乡镇卫生院）、②社区卫生服务中心（31%）；“专业公共卫生机构”主要有①疾病预防控制中心（41%，以市县级为主）、②妇幼保健院（30%，以市县级为主）。

具体分类口径见附录。

三、财政支出占比明显偏低，医疗设备支出空间有限。

结合上文，我们进一步梳理卫健委口径下医院等卫生机构的收支情况：

该口径下，我国卫生机构总收入由①财政补助收入（包含定额和定项补助）、②医疗业务收入（医疗收入包括挂号、治疗等收入）、③科教项目/上级补助收入和④其他收入组成。2018年，医院收入端业务收入占比89%（公立医院88%）、财政补助收入8.5%（公立医院10%）。

总支出由①医疗业务支出（包括人员经费、耗材、固定资产折旧、无形资产摊销、提取医疗风险基金、药品支出等）、②财政项目补助支出/财政基建设备补助支出、③科教项目支出、④管理费用和⑤其他支出组成。2018年，医院支出端业务支出82%（公立医院84%，其中药品支出29%）、财政专项支出4%（公立医院5%），另一口径下医院人员支出占比34%。

医院总支出增速由2011年22%下滑至2018年11%，其中财政专项支出增速由2011年36%下滑至19%；受此影响，医院万元以上设备增速亦出现下行趋势。

下面我们以卫生机构中的公立医院为例，公立医院总支出增速由2011年21%高位逐年下滑至2018年10%。为捕捉公立医院支出中投入医院建设、医疗设备购置的部分，我们通过两个指标：一是关联度较高的财政专项支出，二是也有一定关联度的总支出扣除其他费用（人员经费、药品费和其他）部分。

对于第一个指标，公立医院财政专项支出与公立医院总支出相似地，也由2011年36%的高速增长下滑至2018年19%，占比虽然逐年攀升，但最新数据依然不足5%。对于第二个指标，该项同比增速由2013年17%下滑至2018年12%，占比基本稳定在35%-40%左右。

四、国际对比，卫生支出比重、医疗设施投入占比依然偏低。

根据世界卫生组织最新数据，截至2017年中国经常性卫生费用占GDP比重为5.2%，较2013年上升了0.4个百分点，这一比重低于2016年全球平均6.6%；中国广义财政医疗卫生支出占GDP比重为2.9%，较2013年上升了0.2个百分点。截止2017年中国针对政府广义财政的医疗卫生支出占广义财政比重为9.1%，较2013年下降了个0.3个百分点，这一比重亦低于2016年全球平均10.6%。

从横向角度来看，中国卫生费用占比、财政卫生支出占比以及人均相关指标均弱于全球平均水平，存在一定上升空间；从纵向角度来看，近年来卫生总费用、政府卫生支出占GDP比重都略有上升，但增速相对较缓，而广义财政中的医疗卫生支出占比甚至略有下降，进而导致了我国医院数、病床数等医疗资源的相对不足。

此外，即使不考虑欧美发达国家，仅与东亚部分地区对比，我国人均医院数、病床数依然明显偏弱（下图）。

总体来看，近年来我国财政支出增速中枢整体下移，医疗卫生费用占比小幅微降。在有限的医疗资金投入中，最终用于“医疗基础设施”的部分（如医院建设[3]、ICU等医疗设备）也偏低，进一步压缩了它们的增长空间。最终致使我国当下的医疗设备水平在全球范围乃至东亚地区范围内仍处偏弱地位，更遑论人均水平。

受此影响，具备完备诊疗条件医院数量有限，医疗卫生机构的头部效应仍比较集中，分级诊疗不易形成[4]。

由此可见，财政对医疗卫生领域的支持力度存在加大的必要性，疫情之下暴露的医疗系统短板（如医疗设备、重症病床、公共卫生、疾病预防等）进一步说明了加强医疗卫生体系建设的重要性和迫切性。

此外，“一纲要、两规划”提出的2020年个人卫生支出占比要下降至28%左右这一目标，而2018年这一占比为28.61%，距离目标仍有一定距离。为达到这一目标，同时也需要进一步提高政府卫生支出占比[5]。

五、疫情之下，医疗卫生哪些领域还需加大财政投入力度？

根据第二部分的梳理我们可以看到，目前财政对医疗卫生重点支持领域为医疗保险补助，那么在医疗保障之外，未来哪些领域或分项可能获得较多财政支持？

短期来看，近期政策强调的①医药研发、②医疗设备、③应急医疗救治设施、④公共卫生设施等领域，预计将是财政重点发力领域，狭义财政中这些领域的占比预计也将提升。

除了上述的设施建设以外，医疗卫生体系的改革与建设则是长期需要关注的方向，即公共卫生体系、疾病预防体系、健康管理体系的改革，以及配套设备的建设，支出的重点从以治病为中心转向以健康预防为中心。

早前在2018年第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议中，部分出席人员就提出，在经常性卫生总费用中，80%以上用于治疗服务和医疗用品，预防服务费用占比仅为6.6%，远低于医疗服务费用。建议加大对公共卫生、疾病预防、健康管理等方面的投入，健全疾病防控的财政保障机制，对疾病防控公共卫生服务项目按基本和特殊分类管理，基本项目由中央和省级财政直接保障，因地制宜的特殊项目由基层财政负担。

六、风险提示
(1)经济下行超预期

(2)海外疫情风险超预期

(3)财政政策超预期

备注[1]公立医院补助、公共卫生服务补助、基本药物制度补助、优抚对象医疗保障、医疗救助补助、重大传染病防控补助等。[2]对公立医院，政府还承担重点学科发展、人才培养、离退休人员费用和政策性亏损等支出；对基层医疗卫生机构，政府还承担按照“核定任务、核定收支、绩效考核补助”办法核定的人员经费和业务经费；对于专业公共卫生机构，政府还承担根据人员编制、经费标准、服务任务完成及考核情况等足额安排人员经费、公用经费和业务经费。[3]2015、2016年以来，多地发文鼓励社会办医，但对医院建设的贡献度依然有限。[4]郭锋等《2017年中国卫生总费用核算结果与分析》: “2012-2017年，卫生总费用（机构法）中基层医疗卫生机构（社区卫生服务中心和卫生院）费用年均增速为9.21%，低于城市医院（11.38%）和（10.14%）的年均增速；占卫生总费用（机构法）比重由8.86%降至8.31%，与之相对应的是城市医院费用占卫生总费用（机构法）比重由39.09%升至40.44%。近几年来，基层医疗卫生机构费用增速较低和占比下降幅度较大，显示在分级诊疗推进过程中，基层医疗卫生机构满足人民群众基本医疗服务需要的能力仍有待提升。”[5]郭锋等《2017年中国卫生总费用核算结果与分析》:《“健康中国2030”规划纲要》《“十三五”卫生与健康规划》《“十三五”医药卫生体制改革规划》，均将“个人卫生支出占卫生总费用比重”作为约束性指标纳入，提出“2020年和2030年个人卫生支出占比下降到28%左右、25%左右”的发展目标。2018年我国个人卫生支出占比仍达28.61%，比上年下降0.16个百分点，与往年相比降幅有所收窄，按当前趋势，对于“一纲要、两规划”提出的2020年“28%左右”的发展目标仍存一定距离。